转型下的电信业监管：最具争议的五大悬念解读

lg0702

    这些年来，电信技术一直在快速地发展，但电信产业的发展并不是一帆风顺。以FCC为代表，各国电信业的监管也是在不断实践与反思中逐渐成熟。我国自从成立信息产业部以来，才有了比较完整意义上的电信监管。几年来，我国电信监管机构在电信监管方面进行了许多有益的探索。但随着IP、NGN等技术的发展以及市场竞争形势的变化，我国电信监管同样遇到了不少问题。随着固网运营商实施战略转型，监管部门及时提出监管转型，具有很强的现实意义。

    所谓转型，简单地说就是调整，只不过相对于一般的调整，转型的力度要大得多。所谓监管转型，个人理解主要不是对一些细支末节的问题进行探讨，而是对一些大的方向性的问题进行再思考，再认识。十六届五中全会充分肯定了信息化在经济增长方式转变中的基础性作用，对电信业在推动经济结构调整和经济增长方式转变中的作用提出了新的更高的要求。从这方面来讲，监管转型不是锦上添花，而是进一步深化监管改革，促进电信产业健康持续发展的内在需要。目前，业界对于一些基本问题的认识尚存在一些分歧，本文拟作分析，希翼引起讨论，共同推动我国电信产业的蓬勃发展。

    悬念一：电信监管机构究竟应该代表谁的利益？

    用经济学语言来说，监管机构的目标函数是什么。这是一个经常讨论的问题，也是常常引起理解歧义的问题。显然，监管机构不能仅代表电信运营企业的利益，但是不是如监管机构所言，代表消费者的利益呢？消费者主要指拥有固定或移动电话终端的公众。以2005年上半年为例，电话用户总数突破7亿户，固定电话用户和移动电话用均超过3亿户。由于拥有移动电话的一般拥有固定电话，因此，取移动电话的普及率28%为标准的话，相对于不拥有电话的公众的来说，目前所谓的消费者并不能代表全部公众，换句话说，消费者利益只是少数人的利益，所以，监管机构代表消费者的利益并不准确。这方面我国和西方发达国家存在比较大的差异，在西方，由于基本电信业务实现了普遍服务（接入），消费者概念与公众概念在数量上基本是一致的，因此消费者保护主义得到了很多人的支撑。那么，监管机构是不是还应体现电信运营企业的利益呢？答案是肯定的。理由显而已见：没有运营企业的生产，根本就不会有消费者的消费；目前几大运营企业都是国有企业，代表企业的利益一定程度上也是代表消费者的利益；国家信息化战略需要运营企业的密切配合。

    由于历史上电信资费比较高，大家对电信基本形成了一种思维定势，即电信就是垄断的代名词，这种势力之强，以至于监管部门认为，电信资费只能降不能升。虽然说，电信资费具有一定的刚性，而且从长远来看的确呈现下降的趋势，但如果监管部门以这种理念来引导监管，可能就会有失偏颇。不可否认，消费者这一特定群体对电信业的认识存在一定的局限性，一味地以消费者利益为政策的出发点，会带来一系列的负面问题。因此，监管机构应该体现社会整体利益，即消费者、未享受电信服务的公众、电信运营企业三方面的利益，致力于提高社会整体福利，而不应该过分偏重某一方面。代表消费者利益，就要防止过高的零售资费，并促进业务创新；代表未享受电信服务的公众利益，就要尽快建立普遍服务的长效机制，而不能过分地依赖“分片包干”这种行政机制；代表运营企业的利益，就要防止市场准入和电信资费体制等方面的剧烈变化，尽量给企业创造一个适合长远发展的电信环境。

    悬念二：当前的电信监管是应该加强还是放松？

    近段时间，随着新技术新业务的发展，监管机构在VOIP与NGN等新问题的监管上陷入了一些困境，同时，随着消费者群体的呼声以及一些民间资本的强烈要求，监管机构在电信市场准入以及资费管制等方面显现出放松监管的趋势。到底是应该加强监管还是放松监管，目前在理论界尚存在一些争议。一方面，电信技术的进步，削弱了某些瓶颈部分的自然垄断特征，使电信产业成为基础设施领域最具有竞争性的行业之一；另一方面，放松监管和引入竞争，更多的依靠事后管制，成为电信改革的一种潮流。以新西兰为例，新西兰在上世纪九十年代初，就取消了所有电信监管，并撤销了相应的电信监管机构，一度被引用为放松监管的极好案例。如果新西兰的电信管制改革能够取得成功，一定会令市场竞争论者欢欣雀跃，但事实上，过去几年间出现了一系列问题，特别是Clear企业与Telecom企业因为互联互通引发的数年之长的诉讼，使得新西兰政府决定重新实施电信事前监管。

    实际上，基础设施产业有其独特的技术经济特征，与一般行业的改革存在着很大的不同，虽然技术在不断进步，但固定接入仍然存在一定的垄断力量，研究表明移动抵达垄断的问题也非常严重，而且各国在经济体制和电信监管环境等方面存在很大的差别，在监管政策设计时，必须充分考虑到具体的制度因素。例如在中国，目前还是一种典型的分业经营格局，固定网络正面临被移动网络以及互联网边缘化的趋势；移动运营商拥有完整的基础设施网络，很容易地通过将移动终端固定化、资费套餐、差别定价等手段，迅速扩大市场力量。

    以近段时间讨论比较多的价格上限管制为例，应该说无论从理论还是从实践上来看，上限管制都有其科学性与有效性，但我国目前的环境与价格上限管制尚存在一定的距离。目前几家电信运营企业的治理结构还有不少缺陷，没有建立预算硬约束机制，相对于企业的合谋，更有可能会出现价格恶性竞争行为，甚至某些企业为了增加现金流，完全可以将零售资费定在网间结算价之下。虽然从本质上来说，这是一个企业治理问题，监管机构没有义务对企业的经营行为负责，但也不能不考虑到这个因素。另外，对于恶性竞争问题，有人也许会认为这是一个反垄断问题。从理论上说，这是正确的。且不论反垄断法到底何时出台，即使明年真正实施，其操作性也是要打折扣的。对于专业化的电信监管机构都感到棘手的问题，反垄断机构能否能真正发挥作用，是一个不得不令人怀疑的问题。所以说，在目前存在多重激励扭曲的条件下，电信监管机构实施价格上限管制时必须非常慎重。对于明显存在垄断的领域，如移动电话的漫游的管制，管制机构更多的是要减少直至消除垄断利润，而不是为了促进企业提高生产效率，没有必要以价格上限管制之名来实施，完全可以通过行政性定价，直接降低资费。

    以上的问题表明，在目前的条件下，电信监管问题不是变得简单，相反变得越来越复杂，这对电信监管提出了巨大的挑战。特别是VOIP的引入对传统语音经营造成颠覆性的影响，政策不慎有可能导致电信改革成果的流失。只有提高监管能力，建立与我国国情相适应的电信监管制度，才能应对这样的挑战。目前电信监管的确碰到了一些困难，但不能因为这些困难就放松监管。“退后一步、站高一步”，笔者的理解并不是放松监管，而是在充分理解电信监管的基础上，在更高的层面上，果断出击，加强监管，为我国电信业的转型保驾护航。

    悬念三：不对称管制是否需要继续实施？

    近二十多年来，包括电信业在内的基础产业领域出现了全球范围的改革浪潮，改革的目标是打破垄断、引入竞争。在这一过程中，不对称管制作为基础设施产业从垄断向有效竞争转变的过渡性手段，普遍为各国管制部门所采用，成为新兴的管制经济学一个重要研究内容。无论在历史上还是当前的电信监管实践中，各个国家都能找到许多不对称管制的痕迹，如单向移动号码可携带管制、最大市场份额管制、业务经营范围管制、零售与批发资费管制、财务分离管制、互联互通管制等。不对称管制的理论基础是网络产业的规模经济与范围经济特性，在位运营商或主导运营商具有非常明显的市场力量（SMP），如果采取对称管制政策，新进入运营商或弱小运营商最后难以逃脱被驱逐出市场的结局，在这种情况下，只有借助不对称管制政策，扶持弱小或新进入的运营商，才能创造公平的竞争环境。

    针对我国目前的状况，有两种针锋相对的观点，一种是取消，另一种是继续。实际上，笼统地说可能都不合适。回顾我国电信业发展历史，不对称管制政策一直是一种重要的管制手段。如成立中国联通后，国家对原中国电信采用了强制互联互通和资费严格管制的措施，中国联通可以在标准资费上浮动。在中国移动剥离后，国家严格限制原中国电信经营移动业务，同时，实施不对称的结算政策（有观点认为，因为本地移动向固定单边结算6分钱，所以在结算上是对中国移动的非对称管制，笔者认为恰恰相反，因为我国结算资费是基于零售资费的，而移动的零售资费远远超出了6分钱）。同时，由于历史原因，固网运营商一直承担着绝大部分普遍服务义务。在原中国电信南北分拆后，固网的规模经济性受到了破坏，但移动业务经营权限上依然受到了严格限制。应该说，监管机构通过非对称管制政策在促进移动业务快速发展方面，起到了非常重要的作用，到2003年下半年，移动业务无论在用户规模还是在发展速度上，都超过了固定业务。如果继续目前的分业经营格局，不对称管制的效果就会走向反面。虽然说电信监管机构在全业务经营问题上，没有最后的决定权，但作为行业监管部门，仍然有非常关键的推进作用。从这方面来讲，应该取消对固网运营商的不对称管制。

    但同时存在一个不能忽视的问题，在当前市场背景下，即使固网运营商获得了移动牌照，同在位的移动运营商很难展开有效竞争。为什么这样说？不论固网运营商将获得什么样制式的3G牌照，从获得牌照到比较成熟的商业运营，至少需要两年多时间。据预测，从2006年起，移动增量市场就会出现比较明显的下降，这将给新进入市场的运营商带来很大的困难。根据国外经验，只有3G网络的运营商进入移动市场很有可能导致比较激烈的价格竞争。而中国的移动运营商也有独特的特点，一方面具有完整的基础设施网络，一方面已经成功地通过移动终端固定化（移动座机）事实上进入固话市场。因此，全业务运营后，各个运营商并不处于公平竞争的起跑线上，如果仅给固网运营商颁发移动牌照，而不辅以相关的包括结算、漫游等方面的不对称管制政策，从某种意义来说来不如不颁发牌照。从这方面来说，依然需要不对称管制。

    悬念四：是否需要独立的电信监管机构？

    从世界各国尤其是发达国家电信业的发展轨迹来看，建立一个综合性的、独立的管制机构，不仅有利于电信业健康、快速、有效率的发展，也有利于电信企业国际竞争力的提高。随着世界各国电信立法的进展，各国都在加快建立独立电信监管机构的进程。美国联邦通信委员会（FCC）和英国通信监管办公室（OFCOM）是两个非常典型的独立监管机构。实际上，早在WTO基础电信协议《参考文件》中，就明确提出了“成立独立电信监管机构”的基本要求。

    目前，我国的电信管制职能分散于若干个政府部门，如基础价格制定和调整权在国家发改委，重大市场准入与结构调整权在国务院，互联互通、普遍服务、服务质量、资源分配等权利属于信息产业部。这种分权模式的后果是责、权、利不对等，各部门不愿意承担管制风险，降低了监管效率。从这方面来讲，加快建立独立的监管机构的直接效果是可以明确责任、提高监管效率。

    实际上，在电信市场改革过程中，加快建立独立的监管机构还有更深层次的意义，那就是尽量避免管制俘虏问题的出现。“管制俘虏”理论由美国经济学家施蒂格勒提出，指立法者、管制者被所管制的利益集团（产业或企业）控制，出于自身利益的考虑，在实施管制权力的过程中，存在被特定利益集团俘虏的可能性，从而设计和实施的管制政策有利于该利益集团，结果是提高了该利益集团的利益（利润）而不是社会福利。从管制的经验看，有许多证据支撑管制俘虏理论，如1887年美国世纪商业委员会对铁路运营管制的历史，早期美国AT&T企业的管制历史等，都反映出较为明显的管制俘虏。虽然没有确凿证据证明我国电信监管机构被利益集团（某些运营商）所俘虏，但并不能排除这种可能性。毕竟，目前的电信监管机构的成员与运营商有着千丝万缕的联系，而且，在目前多头监管的体制下，即使存在管制俘虏，也很难加以界定。因此，监管机构的独立性，不仅要求政监分离，也意味着监企分离，后者意味着电信监管机构的从业人员必须保持相对于运营商的独立性。否则，就难以确保电信管制机构站在社会利益的角度，公平、公正地制定监管政策。但遗憾的是，目前讨论甚热的《电信法》几易其稿，均没有将独立的监管机构问题明确出来。

    悬念五：电信市场需要竞争到什么程度？

    前面已经提到，电信监管机构实施监管的最终目的是提高社会福利，为了实际这个目标，必须致力于打造一个有效竞争的市场格局。有效竞争的概念由美国经济学家克拉克首先提出，指的是不仅要充分考虑到网络规模经济性，也要考虑到市场竞争机制本身的作用。显然，有效竞争不同于完全竞争，这已经达成共识。但有效竞争到底是竞争到什么程度，业界目前尚没有统一的认识，理论上也没有很强的可操作性的衡量标准。不同网络产业有效竞争的标准可能不一样，同一产业在发展的不同阶段标准可能也不一样，因此，有效竞争的标准需要在实践中不断摸索与调整。一般地说，市场准入政策和互联互通政策可以对电信市场竞争的激烈程度起到调节作用，特别是市场准入政策可以起到明显的调节作用。因此，为了加强竞争，监管机构喜欢在市场准入上做文章。不过，虽然都是引入竞争，但不同国家的目的并不一样。一种情况纯粹是为了打破垄断；一种情况是通过竞争降低零售资费；还有一种情况是引进新的技术，提高行业的生产效率。这三种情况是逐层递进的关系。具体到我国电信市场，引入竞争的原因需要结合国情仔细分析。

    “十一五”规划对信息产业特别电信产业提出了更高的要求，为了达到这种要求，电信产业有必要以适当高于GDP增长率的增长速度发展。从整体上来看，虽然电信行业的收入增长率不断下降，但依然高于GDP增长率。不过，较高的增长率主要由移动业务拉动，以2005年上半年为例，移动业务收入占比达到44.5%，增长率为15.7%，而同期固定业务收入增长率仅在5～6%，已经低于GDP增长率，显然进一步在固话市场引入竞争已经不合适。这很自然联系到VOIP的开放问题。如果监管部门决定引入新的市场竞争主体（笔者理解主要是为了引进新的技术），毫无疑问主要会对固网的运营带来冲击。虽然IP技术相对于TDM是一种新技术，但VOIP基本上没有创造新的价值，主要是转移了PSTN话务。所以在VOIP开放的问题上，至少在最近几年内不应引入固定运营商之外的竞争主体。但在移动业务上就不一样了，移动引入新的竞争主体应该说是迫不及待，这方面已经勿须赘述。在市场准入问题上，可能民营资本要求开放基础业务市场的呼声比较高，但监管部门没有必要响应民营资本的要求。第一，固话市场已经竞争过度；第二，民营资本进入基础电信市场主要是为了撇油与套利，如驻地网问题、非法VOIP问题；第三，电信企业的利润可以通过设计合适的管制政策返还于民。这里的问题关键还是，监管机构代表谁的利益。

    近些年来，随着监管的困境以及全球电信竞争的加剧，各国监管部门正在积极转变监管思路。以美国为例，根据1996年《电信法》要求，原有本地运营商必须在任何技术可行点以非绑定形式向提出要求的竞争性运营者提供非歧视的网元接入，但FCC于1999年底对非绑定规则进行了修订，取消了不少网元的开放要求。2003年初展开关于本地电话企业网络非绑定业务新规则的讨论，这是FCC进行竞争制度再设计的重要表现。2005年年初，美国FCC与司法部批准了两宗重量级收购案，即SBC收购AT＆T以及Verizon收购Qwest，长市重新走向合一。这些表明，FCC已经认识到：以前的竞争政策可能走得太远，必须加以调整；电信产业的规模经济与范围经济性在未来只会越来越加强，必须组建更强大的舰队迎接竞争。

    我国监管机构应该汲取美国的教训，放松对全业务经营的管制，以3G牌照发放为契机，让各个运营商之间形成真正的全业务竞争，这一方面是对用户提供综合信息服务的要求，一方面是中国电信企业应对电信全球竞争的必然选择。实际上，再远一些，大家在三网融合的道路上已经落后了。三网融合也是全球电信业发展趋势。但就中国现实而言，加快全业务经营是遵从产业规律的第一步。

    总之，中国的电信监管机构一方面要认真学习国际上经过时间检验是正确的监管经验，切忌没有领会国外科学监管政策的精神，只学到了皮毛就急于应用于中国电信市场，那会出问题；另一方面必须立足于中国实践，充分考虑中国的国情，在监管技术上没有必要一味追求和国际接轨，实际上，就某些方面而言，中国已经走在了世界前列，其它国家监管机构应该向中国学习才对。